Het Besluit Begroting en Verantwoording Gemeenten en Provincies (BBV) en waarom het belangrijk is daar als beheerder iets van te weten!
BBV voor beheerders
maandag 23 september 2019
8 min
Als beheerder en inrichter heb je er misschien niet dagelijks mee te maken. Maar in het Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten en provincies (BBV) zijn wettelijke eisen vastgelegd voor begrotings- en verantwoordingsdocumenten van provincies en gemeenten. Daaronder zijn ook een paar belangrijke bepalingen voor het financieren en uitvoeren van beheer en onderhoud. Zo is bijvoorbeeld voorgeschreven dat er een paragraaf moet worden opgenomen in de begroting over het onderhoud van de kapitaalgoederen. Welke kansen en risico’s biedt dat voor jou als beheerder?
Aanpassingen per 1-1-2017
De BBV bestaat sinds 1-1-2004. Het voornaamste doel was te waarborgen dat de gemeenteraad, de burgers en de toezichthoudende instanties de juiste (financiële) informatie zouden krijgen. Na verloop van tijd wenste men verdere verbetering van de verslaglegging en verantwoording van uitgaven in de publieke sector. Ook hoopte men tot een betere vergelijkbaarheid van overheden onderling komen. De economische crisis leidde tot grote zorgen over de financiële positie van gemeenten. Zouden er in de toekomst voldoende middelen beschikbaar zijn voor vervangingen in de openbare ruimte? Dit leidde per 1-1-2017 tot de volgende wijzigingen:
- Anders doorberekenen overhead: alleen baten en lasten doorberekenen die betrekking hebben het primaire proces;
- Achterstallig onderhoud moet binnen een redelijke termijn worden hersteld;
- Ook de investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut moeten worden geactiveerd.
Lang niet alle beheerorganisaties zijn zich bewust van deze verplichting om investeringen op zaken als groen en wegen te activeren. Daarom in dit artikel daar aandacht voor.
Kapitaalgoederen
De gemeenten hebben een groot vermogen geïnvesteerd in de kapitaalgoederen in hun openbare ruimte zoals wegen, riolering, groen en gebouwen. Deze kapitaalgoederen zijn van groot belang voor het wonen, werken, winkelen en ontspannen van inwoners en bezoekers. Onderhoud is noodzakelijk vanuit de zorgplicht voor de veiligheid van alle gebruikers. Maar ook is er de financiële verantwoordingsplicht van de gemeente voor deze kapitaalgoederen. Het BBV onderscheidt 2 typen:
- Met economisch nut - Dit zijn de kapitaalgoederen waar je inkomsten uit kunt genereren. Voor de openbare ruimte gaat dit bijvoorbeeld om het rioolstelsel en begraafplaatsen. Hier kun je immers heffingen en rechten voor innen. De BBV stelt dat investeringen hierin moeten worden geactiveerd.
- Met maatschappelijk nut - Dit zijn kapitaalgoederen waar geen inkomsten uit te halen zijn, maar die wel duidelijk een publieke functie hebben. Het gaat dan bijvoorbeeld om wegen, water en groenvoorzieningen. Met ingang van 2017 moeten investeringen ook worden geactiveerd.
Financieren van beheer
Grofweg kun je beheer- en onderhoudsmaatregelen op drie manieren financieren. Je betaalt de maatregelen direct vanuit je jaarlijkse beschikbare budget (exploitatie). Of je hebt ervoor gespaard en betaalt de maatregelen daarvan (voorziening of reserve). Of je leent er geld voor (activeren).
Activeren wil dus zeggen dat je een grote uitgave niet direct betaald uit je beschikbare middelen (de exploitatie) maar dat je het geld hiervoor leent en de investering over de komende jaren gaat afschrijven (de afschrijvingsperiode) via een jaarlijks bedrag aan aflossing en rente (de kapitaallasten). Deze kapitaallasten komen vervolgens wel ten laste van de exploitatie of een reserve. De BBV eist dat bij activeren er sprake moet zijn van het toevoegen van waarde: een investering.
Onderhoud of investering?
In de praktijk van alledag worden de termen groot onderhoud en vervangen vaak door elkaar gebruikt. Tot 2017 was het verschil ook minder van belang. Maar nu is het onderscheid tussen onderhoud en vervanging cruciaal vanwege de regels die de BBV stelt aan de financiering van de kosten. Hoe zit dat precies?
Onderhoud is het uitvoeren van preventieve dan wel correctieve maatregelen om een object in goede staat ( op een vooraf bepaald kwaliteitsniveau te houden of te brengen. Onderhoud kan worden onderscheiden in klein en groot onderhoud. Het uitvoeren van onderhoud is niet levensduur-verlengend, maar het object behoudt zijn waarde binnen de geplande levensduur.
Van een investering is pas sprake bij een significante kwaliteitsverbetering qua verwachte levensduur of qua functionaliteit. Dan wordt waarde toegevoegd. Dit is sowieso het geval bij nieuwe aanleg of algehele vervanging zoals rehabilitatie van een weg. Maar ook als investering geldt groot onderhoud aan een bestaand object dat leidt tot:
- een significante kwaliteitsverbetering (bijvoorbeeld een investering in de herinrichting van een weg);
- een levensduurverlenging (bijv. de vervanging van straatverlichting door led);
- aanpassingen om te voldoen aan wet- en regelgeving (bijv. investeringen in een gebouw om te voldoen aan veiligheidsvoorschriften).
Samengevat betekent dit:
- Beheer, klein onderhoud en “niet levensduur verlengend groot onderhoud” mag niet geactiveerd worden.
- Levensduur-verlengend of kwaliteitsverbeterend groot onderhoud en vervangingen moeten wel worden geactiveerd.
Praktisch voorbeeld uit Zoetermeer
De gemeente Zoetermeer heeft circa € 1,7 miljard geïnvesteerd in de openbare ruimte. Zoetermeer is als groeikern sterk gegroeid in de jaren ‘60 en ‘70 van de vorige eeuw en staat voor een vervangingspiek in de komende 10 jaar. Hiervoor waren voorzieningen opgebouwd, maar die zijn in de crisisjaren tussen 2008 en 2012 anders aangewend. Rond 2013 kon Stadsbeheer beschikken over een exploitatiebudget van € 9,5 miljoen en een egalisatiereserve van € 5,0 miljoen. Dit laatste om de jaarschommelingen op te vangen. Er werd niet afgeschreven op maatschappelijke voorzieningen als wegen en groen, maar vervangingen werden ‘gewoon’ vanuit de exploitatie betaald. Met een naderende vervangingsgolf was dit niet meer houdbaar.
Vanaf 2017 is, conform de BBV, gekozen voor het activeren van vervangingen. Alleen de kapitaallasten kwamen ten laste van de exploitatie. Op korte termijn leverde dat veel financiële ruimte op, waarvan vooral het sociale domein kon profiteren. Bijvoorbeeld tekorten in de jeugdzorg deels op te kunnen vangen.
De exploitatie daalde in het eerste jaar namelijk van € 9,5 miljoen naar € 4,2 miljoen (!), zie figuur 1. Deze ruimte is echter tijdelijk. Omdat je jaarlijks moet investeren in vervangingen en de aflossing over lengte van jaren wordt uitgesmeerd, nemen de totale kapitaallasten elk jaar toe. Door de cumulatie van kapitaallasten bedraagt de exploitatie tegen 2030 ‘weer’ € 10 miljoen en stijgt door tot € 20 miljoen in 2050. Pas daarna stabiliseert het bedrag als de eerste investeringen zijn afgelost.
Op langere termijn moet er dus budget bij. Maar op kortere termijn biedt het de kans om de vervangingspiek van de komende jaren op te vangen en om tekorten in het sociaal domein op te vangen.
Het voorbeeld van Zoetermeer laat duidelijk zien wat de voor- èn nadelen zijn van het verplicht activeren van investeringen in kapitaalgoederen met maatschappelijk nut, zoals wegen, kunstwerken en groen.
De voordelen van activeren
- Allereerst betekent het natuurlijk dat je netjes voldoet aan de wet- en regelgeving in het BBV;
- Het verplicht afschrijven bij vervanging of levensduur-verlengend onderhoud geeft vooral een veel lager budgetbeslag op de korte termijn;
- Bij budgetkrapte en een piek aan uitgaven op de korte termijn, denk aan de vervangingsopgave, biedt verplicht afschrijven dus uitkomst;
- Verplicht afschrijven stimuleert de integrale, financiële benadering van de openbare ruimte. Activeren op het ene domein kan tekorten in de exploitatie op het andere domein opvangen;
- De mogelijkheid tot activeren van levensduur verlengend en/of kwaliteit verbeterend onderhoud kan de toepassing van circulaire en duurzame methoden stimuleren: Het budgetbeslag van eventueel iets duurdere maatregelen valt weg over de gehele, daardoor wat langere levensduur en afschrijvingsperiode.
De nadelen van activeren
- De rekening wordt naar de toekomst verlegd: door het cumulatieve effect van de kapitaallasten stijgt het daarvoor benodigde budget. Het legt een steeds groter beslag op de exploitatie en vermindert de flexibiliteit in de uitvoering;
- Activeren vraagt een goede planning en control cyclus om vervelende verrassingen in de toekomst te voorkomen. Inzicht in de benodigde investeringen op langere termijn, bijvoorbeeld via een nota kapitaalgoederen en sectorale beheerplannen moet op orde zijn;
- Verplicht activeren kan de verleiding oproepen om eerder te gaan vervangen dan te repareren. Dit is juist niet circulair en duurzaam;
- Door de toename van activeren stijgt de totale schuldenlast van de gemeente.
De handige tips
Uit de eerste ervaringen met activeren sinds de invoering op 1-1-2017 blijkt een aantal zaken handig:
- Denk zorgvuldig na over het grensbedrag van activeren. Je mag als gemeente zelf een grensbedrag bepalen waarboven je pas gaat activeren. Hiermee kun je voorkomen dat je voor elk wissewasje moet gaan activeren. Maar als je de grens hoog legt, verlies je flexibiliteit. Je moet veel vanuit de exploitatie kunnen financieren. Hiermee loop je het risico dat je een samenloop van noodzakelijke maatregelen niet (meer) kunt financieren;
- Denk zorgvuldig na over de afschrijvingstermijn. De financiële afschrijvingstermijn moet een relatie hebben met de werkelijke (technische) levensduur, maar die niet overschrijden. Dan loop je het risico dat je versneld moet afboeken;
- Maak gebruik van de componenten-benadering voor grote en kostbare objecten. In plaats van 1 totale levensduur aan te houden, kun je bijvoorbeeld een grote brug in een aantal componenten met een eigen levensduur opdelen: de brugligger 60 jaar, de leuning 15 jaar en de voegovergang 10 jaar. Dit geeft meer flexibiliteit bij vervangingen of verbeteringen;
- Je kunt een Reserve inrichten voor de aflossing van de kapitaallasten. Hierin kan het eventuele overschot op de exploitatie op korte termijn worden gereserveerd voor de cumulatie op de langere termijn;
- Stel een Nota Kapitaalgoederen Openbare Ruimte op met een strategische investeringsplanning. Hiermee kun je de financiële consequenties tijdig bij bestuur en politiek agenderen;
- Richt je beheerstrategie op het creëren van zoveel mogelijke ‘ideaalcomplexen’. Dat wil zeggen dat je elk jaar een evenredig deel van je assets vervangt of verbeterd. Dit brengt regelmaat in je afschrijvingen;
Tot slot
De verplichte activering van investeringen in beheerassets met maatschappelijk de kans nut biedt de beheerder vooral de financiële ruimte om op kortere termijn achterstanden weg te werken en vervangingspieken op te vangen. Het vraagt tegelijk een goed besef van èn het anticiperen op de rekening die hiervoor in de toekomst moet worden betaald.
Reactie toevoegen